Самовольство чиновников
Первый коррупциогенный фактор – широта дискреционных полномочий. В чем он заключается? Данный фактор основывается на неопределенности или отсутствии условий сроков и оснований принятия решения. Также его можно охарактеризовать как сосуществование одинаковых полномочий у разных государственных органов или чиновников. Само прилагательное «дискреционный» означает буквально «действующий по своему собственному усмотрению».
Иными словами, данный фактор складывается при ситуации, когда чиновник получает определенную недопустимую свободу полномочий и может принимать решения в угоду своим интересам (в первую очередь финансовым). Для описания данной закономерности можно привести множество примеров. Если в административном регламенте не указаны сроки принятия определенного решения, то чиновник ради своих корыстных целей получит шанс специально тянуть с принятием этого решения. Таким образом, он может предложить за некие «услуги» ускорить свою работу.
Еще один коррупциогенный фактор – намеренный выход за пределы собственной компетенции. Этим могут грешить органы местного самоуправления или государственной власти.
Юридические коллизии
«Дырки» в законах могут привести к тому, что чиновники получат возможность заполнять образовавшийся пробел подзаконными актами, сущность которых поможет им обогатиться или получить какую-либо другую выгоду. В России подобная ситуация сложилась в 90-е годы. Тогда старое советское законодательство в одночасье стало недействительным, а новые нормы принимались на протяжении нескольких лет. Именно в это время существовало множество юридических коллизий.
Этот коррупциогенный фактор складывается из-за того, что законы нельзя принимать по любому мелкому поводу, тем самым регулируя каждый частный случай правоприменения. Но что тогда остается делать при возникновении спорных ситуаций? Для них существуют подзаконные акты, которые вполне могут уладить определенные частности. Например, ими могут быть разрешены отдельные спорные стороны деятельности государственных органов.
Является ли должностное положение коррупциогенным фактором? Только в том случае, если работа должностного лица не описана со всеми подробностями в законодательстве. Государству необходимо выстроить и поддерживать такую систему, при которой вне зависимости от своего положения чиновник в точности будет знать собственное место, границы полномочий и полноту ответственности за коррупционные преступления. Если этот институт будет работать эффективно и без исключений, то пропадет и пресловутый человеческий фактор, на который часто сетуют, объясняя причины колоссального взяточничества.
Неясность административных процедур
Часто коррупционные преступления происходят по причине неполноты или отсутствия административных процедур. В этом случае речь вновь идет о несовершенстве законодательства. Для того чтобы пресечь данный опасный фактор, государству необходимо принимать такие правовые акты, которые предусматривали бы все возможные административные процедуры, обязательные для удовлетворения общественных интересов.
Формулировка, данная в законодательстве, достаточно обтекаемая. Согласно принципу неполноты описания административных процедур, можно оспорить многие нормы. Например, речь идет о 80 статье Конституции Российской Федерации, указывающей на то, что президент является представителем государства на международной арене. Однако в законе нет детального объяснения порядка действий первого должностного лица.
Данный пример показывает, что буквальная трактовка вышеописанного коррупциогенного фактора опасна и неправильна. Но ошибочно и легкомысленное отношение к этому явлению. Часто коррупционные преступления происходят по причине того, что чиновники пользуются неясностью законов, регулирующих их деятельность, и используют свое положение себе в выгоду. Поэтому большая часть деятельности представителей власти нуждается в детальном и полномасштабном описании.
Аукционные (конкурсные) процедуры
Всевозможные государственные тендеры – огромная ниша для незаконного обогащения. Современная коррупция в России основывается именно на бюджетных конкурсах. Речь может идти о чем угодно – строительстве крупных инфраструктурных объектов, производстве определенных товаров для государственных нужд. Сами по себе тендеры на конкурсной основе – это не виды коррупциогенных факторов. Их используют в качестве обходных путей для обогащения в случае, если несовершенна государственная система, а ее борьба с экономическими преступлениями чиновников находится в удручающем состоянии.
Согласно классической схеме аукционы и конкурсы используются следующим образом. Чиновники, отвечающие за проведение тендера, влияют на окончательное решение о победителе. Проект они отдают той компании, которая предложит за нее самую лучшую цену. В данном случае деньги, само собой, пойдут в карман чиновнику. Упрощенно говоря – это своеобразная форма отката.
Также чиновники могут разыгрывать тендеры в пользу компаний, принадлежащих «своим» людям – друзьям или родственникам. Часто коррупция в России сводится к следующему. Компания, тесно связанная с представителем власти, получает проект (например, строительство дороги) и реализует его спустя рукава. Иными словами, часть денег данных на выполнение обязательств, уходит в карман чиновнику, из-за чего страдает в первую очередь результат. Если речь идет о строительстве, то скорее всего, подрядчик сэкономит на стройматериалах, что приведет к падению качества работы. Новая дорога окажется недолговечной, новому зданию очень скоро потребуется ремонт и т. д. А это, в свою очередь, является поводом для проведения следующих конкурсов, на которых захотят заработать нерадивые чиновники.
Тендеры и оффшоры
Согласно статистике, выявление коррупциогенных факторов показывает: подобные схемы, использующие конкурсы, давно вытеснили с первых позиций так называемую бытовую коррупцию - передачу денег государственным служащим напрямую «в конвертах» за оказание определенных услуг. Такая сеть может состоять из множества уровней и лиц. Часто для обогащения с помощью конкурсов создаются компании-однодневки. После получения госзаказа они внезапно исчезают (а вместе с ними и деньги).
Конкурсная модель практически оставила в прошлом сцены с передачей денег в чемоданах, набитых наличными. Подобные примитивные методы стали уделом художественных фильмов. Используя компании-однодневки, компании-буферы и другие ухищрения государственные служащие часто выводят деньги за рубеж для того, чтобы «отмыть» их и спокойно использовать в виде честно заработанных. Подобная коррупция основывается на оффшорах. Эти заграничные счета или компании помогают преступникам легализовать награбленное и украденное у государства и налогоплательщиков.
Административные барьеры
Помимо всего прочего, коррупциогенными факторами являются завышенные требования к гражданам, необходимые для реализации их законных прав. Чиновники могут устанавливать труднопреодолимые и обременительные барьеры, мешающие людям или организациям получать государственную помощь и т. д. Данная ситуация – типичное превышение полномочий. Из всех путей для несправедливого обогащения чиновников, описанных в законодательстве, самым недвусмысленным и ясным является именно этот коррупциогенный фактор. Понятие «административные барьеры» понятно и прозрачно. В качестве них могут выступать огромные очереди, чрезмерное количество необходимых справок и т. д.
Все эти неприятные для граждан явления представляют собой плодотворную почву для возникновения продукции. С одной стороны, чиновник может за деньги предоставить некое преимущество или услугу, а с другой – избавить от обременительных хлопот. Именно согласно последнему принципу и работает данный коррупциогенный фактор. В законе нет подробных примеров, но их можно представить, имея хотя бы некоторое понимание государственных услуг.
Иногда подобная ситуация складывается с военнослужащими, которым полагается жилое помещение по договору социального найма. Для того чтобы встать на очередь человеку необходимо собрать больше десятка справок. Все они делаются в разных государственных органах, а малейшая придирка чиновника может стать причиной повторных мытарств и обивания порогов различных служб, министерств и администраций в поисках выписок из реестров и ксерокопий. Когда в таком щекотливом и жизненно важном вопросе от должностного лица зависит судьба и будущее благосостояние гражданина, появляется искушение воспользоваться своим положением для обогащения. Иными словами, только порядочность конкретного чиновника может уберечь человека от необходимости предоставления взятки.
Справедливости ради стоит отметить, что в последние годы государство сделало несколько шагов для того, чтобы разрешить данную проблему. В 2012-м был принят закон, изменивший ход предоставления властями различных социальных услуг. В частности, это нововведение переложило на государственные органы обязанность запрашивать некоторые документы, облегчая для гражданина получение необходимых бумаг. И тем не менее данная проблема все еще актуальна. Разрешить ее – одна из важнейших целей государства в сегодняшней антикоррупционной политике.
Формулировки в документах
Другие признаки коррупциогенных факторов заключаются в лингвистической неопределенности некоторых юридических формулировок в официальных документах. Как правило, эта проблема касается оценочных суждений. Для того чтобы определить подобные коллизии проводятся специальные лингвистические и правовые экспертизы.
Существует несколько принципиальных правил, касающихся составлений нормативных актов. Документы должны быть написаны четким и понятным для обычных граждан языком. Бумаги необходимо вычищать от сложных и обтекаемых формулировок, жаргонизмов, иностранных слов и т. д. Двусмысленные термины – это отличный предлог для чиновничьих злоупотреблений.
Существует так называемая юридическая техника – свод правил, по которым пишутся нормативные акты. Игнорирование данных принципов делает официальные бумаги источником коррупции. Неправильно составленные нормативные акты серьезно затрудняют правоприменительную деятельность, замедляют работу государственных органов, отнимают лишнее время у граждан. Конфликт интересов как коррупциогенный фактор — это спор, который может возникнуть в том числе и из-за подобных низкокачественных документов.
Антикоррупционная экспертиза
В современной России действует закон, согласно которому ответственными органами проводится антикоррупционная экспертиза. Эта мера появилась вследствие ратификации РФ специальной Конвенции Организации Объединенных Наций. Данный свод норм призван урегулировать борьбу государства со взяточничеством и казнокрадством. Антикоррупционная экспертиза необходима для периодической переоценки административных мер и правовых документов. Проверяется их адекватность и эффективность в борьбе с чиновничьими нарушениями.
Предпосылками проведения антикоррупционной экспертизы в современной России стали теоретические исследования Центра стратегических разработок и фонда «Индем», проведенные в 2003 году. Специалисты выпустили специальную памятку. С помощью нее можно было определить присутствовали ли в работе органов власти коррупциогенные факторы. Примеры подобных документов авторы публикации почерпнули из зарубежного западного опыта.
В России эти исследования стали первыми в своем роде. Они показали, что в условиях совсем недавно возникшей рыночной экономики молодые государственные институты оказались крайне подверженными коррупции. И дело было не только в том, что чиновники отличались жадностью и желанием незаконно обогатиться. Было бы странно считать, что подобные должностные лица работали только в России. Разумеется, они есть везде, но в эффективном государстве есть и механизмы, которые отсекают любые возможности для взяточничества. Незрелая власть в РФ подобной системы выстроить еще не успела. Но именно в середине 2000-х стал зарождаться институт антикоррупционной экспертизы, который в будущем помог сделать борьбу с коррупцией эффективнее. Результаты тех нововведений заметны уже сегодня.
Особенности антикоррупционной экспертизы
Антикоррупционные экспертизы в первую очередь проводятся на этапе принятия нового нормативного правого акта. Так они помогают принять новый законопроект, указ или документ, уже избавленный от опасных юридических пробелов. Экспертиза – один из способов предупредить коррупцию наравне с созданием открытой власти, общественной коммуникацией, участием общества в политической жизни страны, снятием административных барьеров перед бизнесом. Она эффективна только в связке со всеми вышеперечисленными мерами и явлениями.
Антикоррупционную экспертизу проводят органы российской прокуратуры, а также министерство юстиции. Их роли в данном процессе разные. Так органы прокуратуры составляют по итогам экспертизы заключение, состоящее из требований, которые затем обязательно исполняются. Подобные меры – необходимая профилактика для улучшения качества нормативного правого акта. В подобном формате проверок документ может пройти несколько экспертиз. Он будет возвращаться в свое ведомство до тех пор, пока, по мнению ревизоров, не станет соответствовать всем принципиальным антикоррупционным требованиям.
Коррупция и законотворчество
В первую очередь антикоррупционная экспертиза призвана обеспечить меры безопасности, необходимые для охраны общественных отношений от возможного источника коррупции. Она может возникнуть в самых разных сферах и видах деятельности.
Например, говоря о нормативных правовых актах, нельзя не упомянуть депутатов – субъектов правотворческого процесса. Они подвержены стороннему влиянию. Показательная ситуация сложилась в российском парламенте в 2002 году, когда 80 из 179 членов Совета Федерации являлись предпринимателями или лоббистами разных корпораций. Иначе говоря, все законы, касавшиеся бизнеса, принимались заинтересованными людьми.
В определенной ситуации представители крупной компании могли дать ей весомые преимущества на рынке в ущерб конкурентам. Подобная деятельность нередко приводила к появлению отраслевых монополий. Безусловно, такое законотворчество представляет собой пример злостной коррупции, а антикоррупционная экспертиза предлагаемых законов как раз и борется с этими явлениями.
